Решение Советского районного суда Саратовской области от 04.07.2013 по делу N 2-118/2013 <О признании незаконным бездействия в части непринятия нормативного правового акта, предоставляющего на 2012 год право получения ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус>



СОВЕТСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 4 июля 2013 г. по делу № 2-118/2013

Советский районный суд Саратовской области в составе председательствующего судьи Волковой И.А.,
при секретаре А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Федоровского района Саратовской области в защиту неопределенного круга лиц к муниципальному Собранию Федоровского муниципального района Саратовской области "О признании незаконным бездействия Муниципального Собрания Федоровского муниципального района Саратовской области в части непринятия нормативного правового акта, предоставляющего на 2012 год право на получение ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности в рабочем поселке Мокроус",

установил:

Прокурор Федоровского района Саратовской области обратился в суд в с вышеназванным заявлением. В обоснование заявленных требований указал следующее, что прокуратурой Федоровского района в рамках исполнения обязанности по контролю за законностью принимаемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, предусмотренной приказом Генерального прокурора РФ № 155 от 02.10.2007 проведена проверка соответствия требованиям федерального законодательства при предоставлении ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, а также медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, перешедшим на пенсию и проживающим в сельской местности и рабочем поселке Мокроус в 2012 году.

В соответствии с частью 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в ред. до 01.01.2005 г.) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с освещением и отоплением. Пунктом 50 ст. 35 Федерального закона от 22.08.2004 г. 122-ФЗ указанная норма закона признана утратившей силу, ст. 62 дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством РФ, те же меры для аналогичных категорий работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов РФ, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, а муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.
Согласно преамбуле Закона РФ № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должны вводить эффективные правовые механизмы обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового имущественного положения, а также других обстоятельств.
Таким образом, Федеральным законом от 22.08.2004 года № 122-ФЗ был осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных по состоянию на 31 декабря 2004 года для различных категорий граждан. В частности, пунктом 50 статьи 35 названного Федерального закона решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения: для медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения меры социальной поддержки устанавливаются Правительством Российской Федерации, для медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а для медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (части четвертая - шестая статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в указанной редакции).
Реализуя указанные полномочия, соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны учитывать, что изменение ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо приостановление предоставления выплат или льгот компенсаторного характера будут иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (постановления Конституционного суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определения от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 1 декабря 2005 года № 521-О).
31 июля 2012 года Муниципальным Собранием Федоровского муниципального района Саратовской области принято решение № 180 "О предоставлении ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, а также медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, перешедшим на пенсию и проживающим в сельской местности и рабочем поселке Мокроус на 2012 год".
Однако, пункты 1.1 и 3 данного Решения не соответствовали требованиям федерального закона, поскольку врачи, провизоры, специалисты со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, работающие и проживающие в рабочем поселке Мокроус и члены семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, работающих и проживающих в рабочем поселке Мокроус, исключены из перечня лиц, имеющих право на получение данной выплаты.
19.12.2012 года прокуратурой района вынесен протест с требованием о приведении в соответствие с федеральным законом указанного положения решение Муниципального собрания Федоровского муниципального района Саратовской области № 180 от 31.07.2012 г.
По результатам рассмотрения Муниципальным собранием Федоровского муниципального района протест прокуратуры района отклонен решением от 22.02.2013 года № 242. Указанное решение обосновывается отсутствием денежных средств в бюджете Федоровского муниципального района.
Кроме того, 26.04.2013 года Муниципальным Собранием Федоровского муниципального района принято Решение № 253, которым признано утратившим силу Решение Муниципального Собрания № 180 от 31.07.2012 года.
Таким образом, на территории Федоровского муниципального района в нарушении требований вышеуказанного законодательства нормативный правовой акт, предоставляющий право получения ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности и рабочем поселке Мокроус на 2012 год отсутствует.
Бездействие Муниципального Собрания Федоровского муниципального района, выразившееся в непринятии такого нормативного правового акта лишает врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности и рабочем поселке Мокроус на 2012 год, а также членов их семей права на получение ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг за 2012 год, чем грубо нарушаются права неопределенного круга лиц.
В судебном заседании заместитель прокурора Федоровского района Саратовской области Мажаев И.М., заявленные требования поддержал и просил удовлетворить в полном объеме.
В судебном заседании представитель Муниципального Собрания Федоровского муниципального района Саратовской области Б., действующая на основании доверенности просила суд отказать в удовлетворении заявленных требований. Обосновав свою позицию в письменных возражениях, приложенных к материалам дела.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
Пунктом 1.1. части 1 решения Муниципального собрания Федоровского муниципального района Саратовской области № 180 от 31 июля 2012 года установлены в форме ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг следующим гражданам, проживающим в сельской местности и рабочем поселке Мокроус - врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения работающим и проживающим в сельской местности на 2012 год. (л.д. 9-11).
Решением Муниципального собрания Федоровского муниципального района Саратовской области № 253 от 26.04.2013 года было утверждено Положение "о ежемесячной выплате на оплату жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг пенсионерам из числа медицинских и фармацевтических работников муниципального учреждения здравоохранения "Мокроусская центральная районная больница "Федоровского района" и признано утратившим силу вышеназванное решение (л.д. 20 - 21, 31).
Государственное учреждение здравоохранения Саратовской области "Мокроусская центральная районная больница "Федоровского муниципального района" до 14 января 2013 года являлось муниципальной организацией здравоохранения (л.д. 31-34).
В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, действовавшей до 1 января 2005 года, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Аналогичная норма была предусмотрена статьей 59 Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 1 марта 2005 года в связи с принятием Федерального закона № 189-ФЗ от 29 декабря 2004 года, а именно: специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользовались бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ, в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления" решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.
Данный вывод следует из буквального толкования статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в новой редакции, установленной пунктом 50 статьи 35 Федерального закона № 122-ФЗ.
Согласно указанной норме, меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая); меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов РФ, - органами государственной власти субъектов РФ (часть пятая); меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (часть шестая).
Из п. п. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 года № 184-ФЗ следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, за счет бюджета субъекта РФ (за исключением решения из федерального бюджета) относится решение вопроса, в том числе, возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставленными законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
В соответствии со ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В местных бюджетах предусмотрены доходы, направленные на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и субвенций, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Таким образом, ст. 2 ФЗ вышеназванного закона предусматривает, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных в ч. 2 ст. 63 Основ, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и учитываются в межбюджетных отношениях.
Пунктом 3 части 1 статьи 1 закона Саратовской области от 26.11.2009 года № 175-ЗСО "О ежемесячной денежной выплате на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" (в редакции Закона 175-ЗСО от 29.07.2010 г.) установлены меры социальной поддержки врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием областных государственных образовательных учреждений, организаций здравоохранения, а также медицинским работникам, работающим в областных государственных организациях социальной защиты, согласно перечню должностей, утвержденному Правительством Российской Федерации.
Согласно ч. 5 статьи 1 вышеназванного Закона ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляется гражданам, указанным в частях 1 - 4 настоящей статьи, с учетом членов их семей, совместно проживающих с ними.
В статье 2 вышеназванного закона установлено, что субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) осуществляются за счет средств областного бюджета и предусмотренных в законе области об областном бюджете.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определения от 01.03.2007 г. № 129-П-П, от 04.12.2003 г. № 415-О, от 15.02.2005 г. № 17-О, от 01.12.2005 г. № 521-О, Постановления от 16.12.1997 г. № 20-П, от 24.05.2001 г. № 8-П, от 19.06.2002 г. № 11-П, от 23.04.2004 г. № 9-П) разъяснено, что передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в силу ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования, так как финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета, а передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации. При этом, Российская Федерация, как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. Кроме того, исходя из положений ст. ст. 153 и 154 Жилищного кодекса Российской Федерации право медицинских работников на получение бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности подразумевает предоставление указанной категории лиц льгот по оплате за пользование жилым помещением, плате за содержание и ремонт жилого помещения, а также коммунальные услуги.
В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 года № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления обязанности, возложенных на них нормативными правовыми и иными актами.
Пунктом 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в связи с принятием настоящего федерального закона нормативных правовых актов, должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных социальных выплат, гарантий и компенсации в денежной форме, представлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004 г.

Пунктом 4 статьи Федерального закона от 21.11.2011 года № 323-ФЗ "Об основах охраны граждан в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления издавать в пределах своей компетенции муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, соответствии с настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 72 вышеназванного Федерального закона Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Доводы представителя Муниципального Собрания Федоровского муниципального района Саратовской области, чьи бездействия признаются незаконными, о том, что решение вопросов социальной поддержки работников муниципальных учреждений к вопросам местного значения муниципального района не отнесено, не могут приняты во внимание.
Отсутствие нормативного правового акта муниципального уровня, регулирующего рассматриваемые правоотношения, не может повлечь нарушение прав указанной категории граждан и освободить органы местного самоуправления от возложенных на них законодательством обязанности по предоставлению мер социальной поддержки.
Обстоятельство того, что финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставленных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, субвенции на указанные меры социальной поддержки не направлялись, не может быть учтено.
Отсутствие у муниципального образования финансовых средств не может повлечь нарушение прав указанной категории граждан, так как обязанность по финансированию соответствующих льгот и компенсаций не ставится в зависимость от наличия соответствующих финансовых средств.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 г. № 12-П и от 15.05.2006 г. № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
Таким образом, на территории Федоровского муниципального района в нарушении требований вышеуказанного законодательства нормативный правовой акт, предоставляющий право получения ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности и рабочем поселке Мокроус на 2012 год отсутствует.
Бездействие Муниципального Собрания Федоровского муниципального района, выразившееся в непринятии такого нормативного правового акта лишает врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности и рабочем поселке Мокроус на 2012 год, а также членов их семей права на получение ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг за 2012 год, чем грубо нарушаются права неопределенного круга лиц.
При указанных обстоятельствах суд считает, что заявленные требования прокурора Федоровского района в интересах неопределенного круга лиц являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.
В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины.
На основании изложенного и руководствуясь ч. 1 ст. 45, ст. ст. 194 - 199, ст. 254 ГПК РФ, суд,

решил:

Признать бездействие Муниципального Собрания Федоровского муниципального района Саратовской области в части непринятия нормативного правового акта, предоставляющего на 2012 год право получения ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус - незаконным.
Обязать Муниципальный Совет Федоровского муниципального района Саратовской области в течение 1 месяца с момента вступления решения суда в законную силу принять нормативный правовой акт, предоставляющий на 2012 год право получения ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус, а также членам семей врачей, провизоров, специалистов со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в рабочем поселке Мокроус.
Обязать Муниципальный Совет Федоровского муниципального района Саратовской области опубликовать решение суда в средствах массовой информации в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Саратовский областной суд в апелляционном порядке, через Советский районный суд, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 08 июля 2013 года.

Судья
И.А.ВОЛКОВА


------------------------------------------------------------------